RSS Feed

Анна Вавилова: «Конкурентное на международном уровне качество образования может быть достигнуто, только если образовательным организациям предоставлены возможности свободного развития»

Комментарии отключеныКомментарии
Автор: Анна Вавилова   17.10.2012  11:49

17 октября 2012 года Государственная Дума Российской Федерации рассмотрела в первом чтении проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В августе законопроект был внесён Правительством России и в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе. О прогрессивных положениях законопроекта и о том, что еще может значительно улучшить качество нового закона размышляет Анна Вавилова, к.ю.н., заместитель директора Центра правовых прикладных разработок Института развития образования НИУ-ВШЭ.

В течение последних лет в Российской Федерации ведется работа над проектом федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который комплексно регулировал бы правоотношения в данной сфере с учетом современных изменений системы образования и тенденций ее развития. В связи с большой общественной значимостью образования проект закона получил широкий общественный резонанс, за время работы над проектом поступили десятки тысяч замечаний, а также многочисленные предложения по доработке его текста. Проект прошел многочисленные общественные обсуждения, обсуждался в органах государственной власти, профессиональным сообществом. Дорабатанный текст законопроекта был внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу. Сейчас работа над проектом закона вышла на финишную прямую – в Государственной Думе 17.10.2012 состоялось первое чтение по проекту закона.

Проект закона обладает рядом достоинств. В проекте сохранены гарантии прав граждан, предусмотренные действующим законодательством об образовании, и более того — они уточнены, в ряде случаев снабжены правоприменительными механизмами. Также в законопроекте отражены успешные образовательные практики и заложены основы для дальнейшего развития новых для сферы образования институтов – впервые довольно подробно регулируется дистанционное образование, электронное обучение и электронные образовательные ресурсы, сетевые формы взаимодействия, вводится кредитно-модульная система организации образовательного процесса, общественное самоуправление образовательной организацией, и т.п. Подробно регулируется статус участников образовательного процесса – как образовательных организаций, так и педагогов, и, что наиболее важно, обучающихся и их законных представителей. Предусматривается новая система финансирования образования – с доступом к бюджетному финансированию негосударственных образовательных организаций, с учетом изменений форм финансирования государственных и муниципальных учреждений.

В целом проект закона содержит комплексное правовое регулирование сферы образования, существенно более прогрессивное по сравнению с довольно эклектичными нормами действующего Закона РФ «Об образовании». Конкурентное на международном уровне качество образования, которое в данный момент ставится как одна из задач государственной политики в сфере образования, может быть достигнуто, только если образовательным организациям предоставлены возможности свободного развития, введения инноваций в свою деятельность. Нормы законопроекта направлены на развитие качества образования.

Вместе с тем, ряд проблем в сфере образования так и не получили отражения в проекте закона на настоящий момент. Представляется, что решение этих проблем на законодательном уровне улучшило бы качество законопроекта.

В первую очередь, проект закона исходит из того, что образование предоставляется только некоммерческими организациями – образовательная организация создается в форме, предусмотренной для некоммерческих организаций гражданским законодательством. Вместе с тем, это положение в настоящий момент выглядит довольно неэффективным, нелогичным и устарело связи с быстрым развитием форм, видов, методов образования.

Коммерческие и некоммерческие юридические лица, согласно гражданскому законодательству, различаются только по цели своей деятельности – коммерческие организации имеют в качестве основной цели извлечение прибыли. Некоммерческие же такую цель перед собой в качестве основной не ставят, однако управомочены получать прибыль от своей деятельности с той лишь разницей, что прибыль не может присваиваться участниками организации, но должна в полном объеме направляться на достижение уставных целей деятельности (развитие) некоммерческой организации. Сфера образования – широкая и разноплановая сфера. В ней функционирует немалое число юридических лиц, которые созданы в форме некоммерческой организации (иначе они не смогут легитимно вести образовательную деятельность), однако реально их цель появления на рынке образования – это извлечение прибыли.

В итоге ряд юридических лиц вынужденно «вписывает» коммерческую деятельность в формы некоммерческих юридических лиц, либо камуфлирует образовательную деятельность в качестве «консультационных услуг», что создает основу для нарушений, а также размывает понятия коммерческого и некоммерческого юридического лица.

Смысла же в таком ограничении образовательной деятельности рамками только некоммерческих организаций нет – в большинстве социальных сфер разрешена деятельность коммерческих организаций (например, в здравоохранении, культуре и т.п.). Каких-то гарантий для обучающихся из самой по себе формы НКО не вытекает, разница, которая имеется в статусе коммерческих и некоммерческих юридических лиц в процедуре ликвидации, легко «обходится» при намерении учредителей ликвидировать НКО. Поэтому гражданин, обучающийся в НКО, никак не более защищен на случай ликвидации учебного заведения, чем гражданин, который обучался бы в коммерческой организации. Кроме того, запрет коммерческой деятельности в сфере образования выглядит нелогично — некоммерческие организации вправе вести приносящую доходы деятельность и фактически ведут ее в качестве основной, платная образовательная деятельность разрешена индивидуальным предпринимателям, вузам и другим образовательным организациям при определенных условиях, но при этом необоснованно запрещается создание коммерческой структуры. Представляется, что необходимо исключить такой запрет. А в случае, если необходимо вводить гарантии для обучающихся – вводить их для всех организационно-правовых форм юридических лиц.

Следующая проблема – проблема жесткого разделения государственных и муниципальных полномочий в сфере образования. С одной стороны, изначальное разделение зон ответственности за образование между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованими оправданно. С другой стороны, отсутствие механизмов передачи полномочий между отдельными уровнями, запрет финансирования за счет бюджета определенного публично-правового образования учреждения, созданного другим публично-правовым образованием (через механизм задания), влечет ряд проблем для сферы образования. Например, формирование комплексов непрерывного образования, когда в рамках одного учреждения функционирует как школа, так и высшее учебное заведение – на данный момент неосуществимо в полной мере, поскольку полномочия по финансированию общего и высшего профессионального образования отнесены к различным уровням государственной и муниципальной власти, и финансирование, например, с уровня субъекта Российской Федерации федеральных учреждений общего образования не предусмотрено.

В ситуации, когда происходит формирование единых непрерывных образовательных траекторий, и, соответственно, образовательных комплексов, сочетающих в себе разные уровни образования, четкое разделение полномочий финансирования по уровням образования становится тормозом в интеграции и достижении нового качества.

В этой связи можно поставить вопрос о соучредительстве государственных и муниципальных учреждений. Разрешение на такое соучредительство обеспечивало бы сотрудничество между публично-правовыми образованиями в формировании образовательных учреждений, консолидацию ресурсов, что, в конечном итоге, способствовало бы развитию качества образования в совместно учреждаемом учреждении. Вместе с тем, возникает ряд юридических проблем как с исполнением функций учредителя (выдача государственного (муниципального) задания, финансовое обеспечение его выполнения, контроль за крупными сделками и сделками с заинтересованностью, утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности), так и с исполнением функций собственника имущества учреждения (дача согласия на распоряжение имуществом, определение расходов при определении размера субсидии).

Финансирование таких учреждений, либо финансовое обеспечение выданного им задания, требует формирования и отработки механизмов межбюджетных отношений, с учетом распределения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации.

Еще острее стоят вопросы межведомственного взаимодействия, в частности, еще не найден механизм совместного финансового обеспечения государственного (муниципального) задания, выданному одному учреждению, за счет средств, предусмотренных на образование, культуру, спорт, здравоохранение и т.п., с привлечением различных профильных ведомств. Расходы бюджета имеют ведомственную структуру, что существенно осложняет совместное финансирование деятельности учреждения различными главными распорядителями средств. 83-ФЗ не предусматривает возможности выдачи задания (и предоставления субсидии на выполнение задания) кем-либо, кроме учредителя. В отсутствие возможности соучредительства функции и полномочия учредителя исполняет один из ведомственных органов, иные же не могут использовать механизм задания и выдачи субсидии для его финансового обеспечения. При этом «учредитель» ограничен ведомственным перечнем услуг. К примеру, коррекционные образовательные учреждения, которые в силу своей специфики должны оказывать медицинские услуги, не могут получить задание на такие услуги (и соответствующие субсидии) лишь потому, что такие услуги не включены в ведомственные и отраслевые перечни услуг. По этой причине зачастую иные ведомства для обеспечения выполнения полного комплекса услуг вынуждены использовать вместо задания механизм государственного (муниципального) заказа, что влечет организационные расходы и чревато рядом проблем с выбором победителя объявленного конкурса.

Решение этих проблем на уровне проекта закона способствовало бы развитию образования – интеграции различных образовательных уровней, развитию многофункциональных учреждений и межведомственного сотрудничества.

Также не решена проблема софинансирования предоставления образовательной услуги. В настоящий момент государственная политика в сфере финансирования государственных и муниципальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов направлена на жесткое разделение бесплатных (оказываемых за счет бюджета) и платных услуг (оказываемых в рамках приносящей доход деятельности). Вместе с тем, сфера образования обладает некоторой спецификой в данном вопросе. При всей значимости гарантий бесплатности определенных уровней образования – софинансирование образовательной услуги за счет бюджета и потребителя является весьма актуальным вопросом.

Например, в течение длительного времени реализация услуг дополнительного образования детей, услуг по присмотру и уходу за детьми, получающими дошкольное образование, осуществлялась на основе совместного финансирования услуги как со стороны соответствующего бюджета, так и со стороны законных представителей обучающихся. Единая услуга (содержание ребенка, реализация программы дополнительного образования), бесплатность которой не гарантирована гражданам Конституцией и законами, тем не менее, во многом обеспечивалась за счет бюджета. Хотя полностью взять на себя финансирование соответствующей деятельности бюджет не имел возможностей, и финансирование частично осуществлялось за счет средств законных представителей обучающихся. В рамках развития образования в течение всей жизни сфера дополнительного образования также будет существенно расширяться – и вопросы совместного финансирования могут встать как для дополнительного (общеразвивающего) образования взрослых, так и для дополнительного профессионального образования. Вопросы подобного государственно-частного партнерства не получили в законопроекте каких-либо механизмов решения.

Согласно статье 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в случае формирования государственного (муниципального) задания есть возможность установить предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами только тогда, когда законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе. Между тем, законодательство об образовании в данный момент возможности оказания услуги на частично платной основе не предусматривает, в отличие, например, от законодательства о культуре, где подобное решение реализовано. В законопроекте не решается и этот вопрос.

Жесткое разделение источников финансирования в сфере образования в условиях, когда оказываемая услуга едина и объективно не может быть разделена на несколько услуг (оказываемую на платной и оказываемую на бесплатной основе), повлечет либо резкое сокращение количества оказываемых за счет бюджета услуг (по причине отказа от софинансирования законных представителей обучающихся), либо резкий рост стоимости услуги (по причине отказа от бюджетного финансирования услуги). Разделение единой услуги на две услуги (платную и бесплатную) не всегда возможно, и потому не решает проблемы (например, в музыкальной школе образовательная программа единая, и выделить из нее часть, сделав ее платной, невозможно в принципе).

Ряд учредителей, столкнувшихся с этой проблемой, решили ее, сменив тип учреждений на казенное, соответственно, отказавшись от получения государственного (муниципального) задания и субсидии на его финансовое обеспечение. Такое решение неудовлетворительно, поскольку статус казенного учреждения не позволяет в полной мере реализовать автономию учреждений, его инициативы по собственному развитию и совершенствованию образования.

Жесткое разделение платных и бесплатных услуг в сфере образования допустимо и удобно, если речь идет о гарантированных гражданам уровнях образования, о гарантированно бесплатных образовательных услугах. Если же речь идет о тех услугах, уровнях образования, бесплатность которых для граждан не гарантирована, то законодательная возможность совместного финансирования услуги в первую очередь важна и необходима в интересах самих граждан. Совместное финансирование образовательной деятельности за счет бюджетных и внебюджетных средств также может стать важным механизмом для развития качества образования.

Инструментом достижения той же цели может стать механизм компенсации расходов граждан за счет бюджетных средств в рамках социальной поддержки населения. Однако, данный механизм, хотя и может быть использован, является не в полной мере удовлетворительной альтернативой возможности софинансирования услуги. Кроме того, этот механизм также не зафиксирован в проекте закона.

К проекту закона высказываются и критические замечания другого рода – недостаточная детализация многих норм, отсутствие конкретных закрепленных законом механизмов. Например, когда речь идет об общественном участии в управлении образовательной организацией, о сетевом взаимодействии образовательных организаций, об общественной аккредитации и иных подобных достаточно новых для системы образования институтов. Качественное законодательное закрепление на уровне детализированной модели, механизмов возможно в том случае, если эта модель (механизм) уже сложилась и апробирована. Проект же закона в данном случае не столько регулирует сложившуюся правовую реальность, сколько задает векторы для возможного развития новых институтов в образовании. Поэтому рамочные структуры, заложенные в проект закона, представляются в полной мере обоснованными на этой стадии развития институтов.

В целом же редакция законопроекта может быть поддержана, поскольку существенно совершенствует правовое регулирование сферы образования по сравнению с существующим в данный момент.

Comments are currently closed, but you can trackback from your own site.

Архив